Staatsrechtler Schoch: „Zweifelhaftes Verfahren gegen Sarrazin“

Das dürfte noch spannend werden: Der Staatsrechtler Friedrich Schoch hat in einem Gastbeitrag für die Frankfurter Allgemeine Zeitung (s.u.) massive Bedenken gegen das Verfahren zur Abberufung Thilo Sarrazins aus dem Bundesbankvorstand geäußert.

Kernpunkte:

  • die Initiative dazu hätte vom Bundesrat ausgehen müssen;

  • Bundespräsident und Kanzlerin erweckten den Anschein von „Befangenheit“;

  • Es sei „nicht erkennbar“, woraus sich das Recht des Vorstands der Bundesbank zur Entlassung seines Mitglieds Sarrazin ergeben solle;

  • das „Initiativrecht“ zur Abberufung müsse konsequenterweise bei dem Staatsorgan liegen, das Sarrazin einst vorgeschlagen hatte: dem Bundesrat.

FAZIT: Das nun (möglicherweise rechtswidrig) angelaufene Abberufungsverfahren hat rechtsstaatliche Mindeststandards zu wahren.

Das muß unserer politischen Elite erst in aller Öffentlichkeit ins Stammbuch geschrieben werden! Leben wir schon in einer Bananenrepublik, in der die Herrschenden nach Gutdünken schalten und walten können? Der größte Verlierer ist bis dato Bundespräsident Wulff („steht nicht zu Unrecht in der Kritik“), der das höchste Staatsamt schon nach zwei Monaten Amtszeit in einer Art und Weise beschädigt hat, wie keiner seiner Vorgänger der letzten 60 Jahre. Hätte er das Format eines Horst Köhler, würde er jetzt zurücktreten.

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FAZ 9. September 2010, S. 8

Das letzte Mittel

Die Abberufung eines in Ungnade gefallenen Bundesbankers erfordert ein transparentes Verfahren, Verhältnismäßigkeit – und vor allem einen Grund.

Von Friedrich Schoch

Mit dem Antrag des Vorstands der Deutschen Bundesbank auf Entlassung des Vorstandsmitglieds Dr. Thilo Sarrazin durch den Bundespräsidenten wird juristisches Neuland betreten. Das Bundesbankgesetz regelt die Bestellung der Vorstandsmitglieder, nicht jedoch die Abberufung eines Mitglieds aus dem Vorstand der Bundesbank. Daraus ergeben sich etliche offene Rechtsfragen: Hilfreich für ein besseres Verständnis der aufgeworfenen Probleme kann eine Analyse paralleler Fragestellungen auf der Ebene der Europäischen Zentralbank (EZB) sein. Dort ist der Fall der Amtsenthebung eines Mitglieds des Direktoriums satzungsrechtlich ausdrücklich normiert: „Ein Mitglied des Direktoriums, das die Voraussetzungen für die Ausübung seines Amtes nicht mehr erfüllt oder eine schwere Verfehlung begangen hat, kann auf Antrag des EZB-Rates oder des Direktoriums durch den Gerichtshof seines Amtes enthoben werden.“ Geregelt sind danach die Initiativberechtigung für die Einleitung eines Amtsenthebungsverfahrens, der Entscheidungsmaßstab für die Amtsenthebung und die Entscheidungszuständigkeit; da diese dem Europäischen Gerichtshof zugewiesen ist, sind die rechtsstaatlichen Standards eines fairen Verfahrens sowie die Unabhängigkeit und Neutralität der Entscheidungsfindung stillschweigend mitgeregelt. In der Fachliteratur besteht Einigkeit darüber, dass die besonderen Vorkehrungen für die Amtsenthebung die Unabhängigkeit der EZB in personeller Hinsicht absichern und vor politisch motivierter Einflussnahme auf die Mitglieder des EZB-Direktoriums von außen schützen.

Erhellend könnte ferner die Kenntnis darüber sein, wie ein Mitglied des Vorstands einer Aktiengesellschaft aus der Vorstandsfunktion abberufen werden kann. Nach der einschlägigen Bestimmung des Aktiengesetzes (Paragraph 84 Absatz 3) kann der Aufsichtsrat die Bestellung zum Vorstandsmitglied widerrufen, wenn ein wichtiger Grund vorliegt; ein solcher Grund ist namentlich grobe Pflichtverletzung, Unfähigkeit zur ordnungsgemäßen Geschäftsführung oder Vertrauensentzug durch die Hauptversammlung. Das Gesetz regelt demnach die Entscheidungszuständigkeit und den Maßstab für eine Abberufungsentscheidung.

Die erwähnten Grundsätze zur EZB und zur Aktiengesellschaft können nicht unbesehen auf die Abberufung eines Mitglieds des Vorstands der Deutschen Bundesbank übertragen werden. Sie machen aber unter strukturellen Vorzeichen deutlich, dass im Sinne allgemeiner Rechtsgrundsätze rechtsstaatliche Mindeststandards an ein ordnungsgemäßes Abberufungsverfahren entwickelt werden können: klare Entscheidungsverantwortung, transparentes Verfahren, Vorliegen eines Abberufungsgrundes.

Da die Abberufung eines Vorstandsmitglieds der Deutschen Bundesbank den actus contrarius zur Bestellung darstellt, liegt es nahe, bei der „Rückabwicklung“ auf diejenigen Gesetzesbestimmungen zurückzugreifen, die das Berufungsverfahren regeln. Nach dem Bundesbankgesetz (Paragraph 8) werden die Mitglieder des Vorstands der Deutschen Bundesbank vom Bundespräsidenten bestellt; dabei erfolgt die Bestellung des Bundesbankpräsidenten und des Vizepräsidenten sowie eines weiteren Mitgliedes auf Vorschlag der Bundesregierung, die der übrigen drei Mitglieder des sechs Mitglieder umfassenden Vorstands auf Vorschlag des Bundesrates im Einvernehmen mit der Bundesregierung. Außerdem ist vorgeschrieben, dass die Bundesregierung und der Bundesrat bei ihren Vorschlägen den Vorstand der Deutschen Bundesbank anzuhören haben. Knapp gehalten sind die inhaltlichen Anforderungen an die Berufung: „Die Mitglieder des Vorstands müssen besondere fachliche Eignung besitzen.“ Normiert ist schließlich, dass die Mitglieder des Vorstands der Deutschen Bundesbank in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis stehen; ihre Rechtsverhältnisse gegenüber der Bank werden durch Vertrag mit dem Vorstand geregelt, der der Zustimmung der Bundesregierung bedarf.

Der Vertrag zwischen Sarrazin und der Deutschen Bundesbank ist (öffentlich) nicht bekannt; sich eventuell daraus ergebende Abberufungsgründe können hier daher nicht gewürdigt werden. Von Interesse ist jedoch der Verhaltenskodex für die Mitglieder des Vorstands der Deutschen Bundesbank. Dort heißt es in Nummer 1 Absatz 3: Die Vorstandsmitglieder „verhalten sich jederzeit in einer Weise, die das Ansehen der Bundesbank und das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Bundesbank aufrechterhält und fördert“. Auf diesen Passus hat sich der Vorstand der Bundesbank bereits in seiner öffentlichen Distanzierung von Sarrazin am 30. August berufen; darin liegt dem Vernehmen nach auch die Grundlage für den Entlassungsantrag des Bundesbankvorstands beim Bundespräsidenten: Auf Grund der gravierenden Pflichtverstöße des Vorstandsmitglieds Sarrazin sei das notwendige Vertrauensverhältnis nicht mehr gegeben. Indes sollte eine weitere Bestimmung nicht unterschlagen werden. Der Verhaltenskodex bestimmt in Nummer 5 Absatz 4, dass bestimmte Vortragstätigkeiten und Reden sowie schriftstellerische und wissenschaftliche Tätigkeiten von Vorstandsmitgliedern allgemein genehmigt sind; dabei stellen die Vorstandmitglieder in ihren Beiträgen klar, dass sie diese als Privatpersonen verfasst haben und die Beiträge nicht notwendigerweise die Ansicht der Bundesbank wiedergeben.

Innerhalb des skizzierten rechtlichen Rahmens ist im Fall Sarrazin nur die Zuständigkeit des Bundespräsidenten für die Abberufung des Vorstandsmitglieds der Deutschen Bundesbank unbestritten. Schon die Initiativberechtigung des Vorstands der Bank für die Entlassung eines ihrer Mitglieder ist dagegen zweifelhaft. Im Bestellungsverfahren müssen Bundesregierung und Bundesrat bei ihren Vorschlägen den Vorstand lediglich anhören. Es ist nicht erkennbar, wie aus dieser eher schwachen Rechtsposition beim actus contrarius eine Initiativberechtigung des Vorstandes soll erwachsen können. Über eine Art „negatives Kooptationsrecht“ verfügt der Vorstand der Deutschen Bundesbank gewiss nicht. Bleibt man bei der „Rückabwicklung“ konsequent, müsste das Initiativrecht bei demjenigen Staatsorgan liegen, das das zur Abberufung anstehende Vorstandsmitglied einst dem Bundespräsidenten zur Bestellung vorgeschlagen hat. Im Fall Sarrazin wäre dies der Bundesrat; von seiner Funktion war in dem Verfahren bislang nichts zu hören. Ein Abberufungsvorschlag des Bundesrates bedürfte des Einvernehmens der Bundesregierung, der Vorstand der Deutschen Bundesbank wäre anzuhören. Im Rechtssinne könnte sein „Entlassungsantrag“ als Anregung und als funktionales Äquivalent zur Anhörung gedeutet werden. Adressat wäre aber nicht der Bundespräsident. Dass dieser die Bundesregierung eingeschaltet und um eine „Stellungnahme“ gebeten hat, macht das Einleitungsverfahren zur Abberufung von Sarrazin in einem weiteren Punkt angreifbar.

In dem nun (möglicherweise rechtswidrig) angelaufenen Abberufungsverfahren sind rechtsstaatliche Mindeststandards zu wahren. Zu einem fairen Verfahren gehört insbesondere die Unbefangenheit der zur Entscheidung berufenen und an der Entscheidung mitwirkenden amtlichen Stellen. Die Besorgnis der Befangenheit liegt immer schon dann vor, wenn ein Grund gegeben ist, der geeignet ist, Misstrauen gegen eine unparteiische Amtsausübung zu rechtfertigen; zu vermeiden ist schon der „böse Schein“. In dieser Hinsicht steht der Bundespräsident nicht zu Unrecht in der Kritik. Wer öffentlich – wahrscheinlich ohne Kenntnis aller relevanten Fakten – erklärt, „Ich glaube, dass jetzt der Vorstand der Bundesbank schon einiges tun kann, damit die Diskussion Deutschland nicht schadet – vor allem auch international“, leistet keinen Beitrag zur Stärkung des Vertrauens in seine Unparteilichkeit. Mitglieder der Bundesregierung (z. B. Bundeskanzlerin, Innenminister, Finanzminister) haben mit zahlreichen Verlautbarungen zum Fall ebenfalls Vorfestlegungen erkennen lassen, die Zweifel daran begründen, ob ein Einvernehmen der Bundesregierung zu der Abberufung des Vorstandsmitglieds wirklich rechtlich begründet und nicht eher politisch motiviert ist. In diesem Punkt dürfte sich ein Vorzug des Europarechts erweisen: Die Institutionalisierung der Amtsenthebungsentscheidung beim Gerichtshof minimiert die Besorgnis der Befangenheit von vornherein auf ein Maß, das bei aktiven Politikern, die sich zu allem und jedem äußern wollen und sollen, kaum erreicht werden kann.

Die Gewährung rechtlichen Gehörs für den Betroffenen ist nicht zwingend vorgesehen. Das gilt für die Amtsenthebung eines EZB-Direktoriumsmitglieds ebenso wie für die Abberufung des Vorstandsmitglieds einer Aktiengesellschaft; gesprochen wird allerdings von einem „nobile officium“. Rechtlich ist der Bundespräsident nicht gehindert, Sarrazin anzuhören, bevor über die Abberufung entschieden wird.

Ein Mitglied des Vorstands der Deutschen Bundesbank kann nicht ohne Grund abberufen werden. Es geht hier nicht um einen politischen Beamten, der jederzeit entlassen beziehungsweise in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden kann. Voraussetzung für eine (vorzeitige) Abberufung aus dem Amt ist allemal ein „wichtiger Grund“. Bei Mitgliedern des EZB-Direktoriums sind dies die Unfähigkeit zur weiteren ordnungsgemäßen Amtsausübung oder eine schwere Verfehlung; im Aktienrecht stellten die grobe Pflichtverletzung, die Unfähigkeit zur ordnungsgemäßen Geschäftsführung oder der Vertrauensentzug durch die Hauptversammlung Abberufungsgründe dar. Indem nach dem Bundesbankgesetz die „besondere fachliche Eignung“ Voraussetzung für die Bestellung zum Vorstandsmitglied ist, könnte der Verlust dieser Eignung beim actus contrarius ein Grund für die Abberufung des Vorstandsmitglieds sein. Davon ist im Fall Sarrazin freilich nicht die Rede. Die (Forderung nach) Abberufung wird auf verhaltensbedingte Gründe gestützt. Eine Grundlage hierfür könnte der Verhaltenskodex für die Mitglieder des Vorstands der Deutschen Bundesbank bieten (Nummer 1 Absatz 3). Dass Sarrazin mit seinen Schriften, Reden und Diskussionsbeiträgen „das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Bundesbank“ geschwächt oder gar untergraben hat, wird man kaum behaupten können. Es bleibt das Gebot eines Verhaltens, das „jederzeit … das Ansehen der Bundesbank .. aufrecht erhält und fördert“. In diesem Punkt sind unterschiedliche Einschätzungen vertretbar. Kaum tragfähig dürfte die Einlassung der Bundesbank sein, das notwendige Vertrauensverhältnis sei nicht mehr gegeben; auf derartige interne Befindlichkeiten stellen weder der Verhaltenskodex noch das Bundesbankgesetz ab. Bemerkenswerterweise hat der Präsident der EZB, Jean-Claude Trichet, bei seiner öffentlichen Kritik am 2.9.2010 an Sarrazin die Rolle des Privatmannes eingenommen: „Als Bürger finde ich die Aussage abstoßend.“ Lassen sich also unterschiedliche Auffassungen zum Ansehensverlust der Deutschen Bundesbank als Institution vertreten, wird es in der materiellen Fragestellung darauf ankommen, ob man dem Bundespräsidenten bezüglich der Abberufungsentscheidung einen Einschätzungsspielraum zugesteht.

Dafür gibt es gute Gründe. Die Erwägungen müssen jedoch willkürfrei sein, und von einer Begründung seiner Entscheidung wird der Bundespräsident nicht absehen können. So wäre zum Beispiel die Rücksichtnahme auf das berufliche Fortkommen bestimmter Mitglieder des Vorstands der Deutschen Bundesbank keine rechtlich tragfähige Erwägung. Von Bedeutung ist allerdings, dass der Verhaltenskodex öffentliche Äußerungen von Vorstandsmitgliedern als Privatpersonen ausdrücklich erlaubt, auch wenn die Ansicht der Bundesbank nicht wiedergegeben wird. Hier greift nun die Meinungsfreiheit ein; davon war in Bezug auf das Abberufungsverfahren von offizieller Seite bislang kaum die Rede. Grundrechtlich geschützt sind polemische und verletzende Formulierungen ebenso wie irrationale, emotionale, grundlose und wertlose Äußerungen. Ihre Schranken findet die Meinungsfreiheit in erster Linie in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze. Kann dem Verhaltenskodex der Bundesbank diese vom Grundgesetz geforderte Rechtsqualität beigemessen werden?

Selbst wenn eine Schädigung des Ansehens der Bundesbank durch Äußerungen, die ein Vorstandsmitglied als Privatperson unter dem Schutz der Meinungsfreiheit vorgenommen hat, angenommen werden könnte, ist die Frage der verhältnismäßigen Reaktion zu beantworten. Die Abberufung kommt als Ultima Ratio in Betracht. Seitens der Bundesbank wird behauptet, Sarrazin werde für den Rest seiner Amtszeit (bis 2014) die notwendige Einsicht für das wünschenswerte Verhalten nicht aufbringen können. Der Öffentlichkeit ist nicht bekannt, ob zum Beispiel vor dem Entlassungsgesuch an den Bundespräsidenten eine förmliche Abmahnung ausgesprochen worden ist oder welche sonstigen Schritte unterhalb der Schwelle der Abberufung unternommen worden sind. Auch dies würde in einem eventuellen Gerichtsverfahren sicherlich geprüft werden.

Rechtspolitisch wirft der Fall Sarrazin die Frage nach einer Ergänzung des Bundesbankgesetzes um einen Abberufungstatbestand auf. Die Notwendigkeit der Lückenschließung sollte in Ruhe und mit Sorgfalt geprüft werden. Oberstes Ziel muss die Wahrung der Unabhängigkeit der Bundesbank und ihrer Vorstandsmitglieder sein. Das Beispiel der EZB zeigt, dass die Bestellung von Bankern durchaus anderen Rationalitäten folgen kann als die Abberufung: Ernennung der Mitglieder des Direktoriums der EZB vom Europäischen Rat auf Empfehlung des Rates nach Anhörung des Europäischen Parlaments und des EZB-Rates (das heißt ohne Mitwirkung der Kommission), Amtsenthebung auf Antrag des EZB-Rates oder des Direktoriums durch den Gerichtshof. Das Europarecht ist mitunter eine Quelle der Inspiration.

Professor Dr. Friedrich Schoch lehrt Öffentliches Recht an der Universität Freiburg und ist Richter am Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg.

Text: F.A.Z., 09.09.2010, Nr. 209 / Seite 8

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Eine Antwort zu Staatsrechtler Schoch: „Zweifelhaftes Verfahren gegen Sarrazin“

  1. Marko schreibt:

    Unabhängig von der Richtigkeit der viel diskutierten Thesen beunruhigen mich am meisten die undemokratischen Äußerungen führender Politiker. Es fehlt doch nicht viel und einzelne Gruppierungen könnten missverstehen, er würde als vogelfrei gelten.

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